(Separata del Libro: “Cuando la Educación es considerada un gasto” Eduardo González Olguin et al. – La Tiza Ediciones – Córdoba – 2005)
Aspectos conceptuales
Se ha tomado la serie 1996 – 2005 del presupuesto de la Provincia de Córdoba , contando con una serie menor de su ejecución por programa.
La apertura del gasto que se eligió es la programática ya que esta refleja los niveles y nos permiten cotejarla con la información estructural disponible del sector.
Los gastos que se han tomado son los realizados por la jurisdicción provincial, no tomándose los que realizan otras jurisdicciones en forma directa, si estarán incluidos los aportes realizados por la nación a la provincia con la finalidad específica de educación, como es el caso del “incentivo docente” que se encuentra repartido en los distintos programas en la partida 27 “Distribución de fondos por cuenta de Terceros” 01 “Fondo de Incentivo Docente”.
A partir del año 2002 se comienza a experimentar en Argentina un fenómeno inflacionario que distorsiona la comparación directa de los valores nominales por esta razón se trabajo con precios constantes del 2004 para una mejor comprensión . En el anexo estadístico se puede observar la evolución de este índice y el conjunto de los datos de presupuesto y ejecución.
Se han seleccionado los programas de acuerdo a su finalidad, más allá del nombre y el número que a lo largo del tiempo han ido cambiando, y se ha tomado como referencia el nombre y número que tienen en el presupuesto 2004. También se han tomado categorías programáticas que no han tenido continuidad a lo largo de toda la serie. En este sentido hay que destacar que para una descripción más exhaustiva se encontró con el inconveniente de los continuos cambios de criterio en la apertura por programas.
Con todo se han tomado conformado grandes agregados que pueden ser comparados a lo largo de la serie: Gastos Corrientes y de Capital incluidos en los programas del Ministerio de Educación que llamamos Gasto Global, gastos de inversión en construcciones y mantenimiento edilicio que figuran en los programas del Ministerio de Obras y Servicios Públicos, gastos destinados a la enseñanza estatal provincial, gastos destinados a subvencionar la enseñanza de gestión privada, los gastos de cada uno de los niveles discriminados en de gestión estatal y privada
Se ha tomado como indicador el gasto presupuestado y ejecutado, cuando se dispuso de él, por alumno como indicador para cada uno de los grandes agregados anteriormente mencionados. La cantidad de alumnos por niveles, modalidades y sector son las que se analizaron en los capítulos anteriores. Para el año 2005 se ha realizado una estimación de la cantidad de alumnos en base al crecimiento vegetativo esperado que calcula el INDEC.
Para una mejor contextualización se incluyen la serie del presupuesto provincial y la participación del gasto en educación, y el gasto total de todos los programas de educación, como la participación del sector enseñanza en la generación de valor agregado en el Producto Bruto Geográfico de la Provincia de Córdoba
Queda para una etapa posterior calcular el gasto y financiamiento del sector de gestión privada y los gastos directos de otras jurisdicciones.
Cabe señalar que se han excluido los gastos de cultura.
Contexto Provincial
Valor agregado del sector enseñanza
El sector enseñanza ha contribuido en promedio con un 4,95% del valor agregado en el producto bruto geográfico de la Provincia de Córdoba, siendo el 2002 el año en el que experimentó la mayor participación con el 5.39%, mientras que 1998 es el de menor participación con el 4,43%.
Las variaciones en la participación muestran que enseñanza tiene un comportamiento contracíclico ya que aumenta el valor agregado por enseñanza cuando disminuye el producto bruto geográfico y viceversa.
No se puede afirmar que este comportamiento sea deliberado por parte de la política educativa que llevó adelante el gobierno provincial.
En el anexo estadístico se pueden observar las cifras del Producto Bruto Geográfico y las del sector enseñanza, están expresadas, por razones metodológicas, a precios constantes de 1993 en el cálculo que hace la Gerencia de Estadísticas y Censos de la Provincia.
Gráfico Nº 1
Participación del Gasto en Educación en el Presupuesto Provincial
Otro indicador del esfuerzo que realiza el Estado Provincial en la Educación es la participación que tiene este gasto en el contexto del presupuesto provincial que se puede observar en el gráfico Nº 2:
Esta participación oscila entre el 24% (años 1997 y 1998) y el 31% (año 2002), siendo el promedio del 27%, por lo que se desprende que para el 2005 el gasto en educación se prevé que será del 28%.
Esta participación es la menor desde el 2001 (incluido), y tiene importancia para interpretar la política de asignación del gasto, ya que nos marca un criterio descendente en su importancia relativa en el gasto público.
Gráfico Nº2
El Gasto del Estado Provincial en Educación
Gasto Anual de Todos los Programas Relacionados con Educación
El primer dato que se toma como indicador del esfuerzo que hace el Estado provincial en el sector enseñanza es la evolución del gasto anual expresado en todos los programas de educación que se refleja en el gráfico Nº3
Gráfico Nº3
Este gasto total, expresado a precios del 2004, tiene dos claras tendencias ascendente desde 1996 hasta 2001, luego descendente hasta el 2004 inclusive, cabe acotar que en este año la disminución del presupuesto con respecto al anterior es mínima, mientras que para el 2005 se observa una recuperación del gasto que podría ser el inicio de una tercera tendencia alcista. La tendencia de toda la serie es decreciente en la que el gasto presupuestado para el 2005 es inferior al de 1996.
Por parte de la ejecución es un reflejo que acompaña lo presupuestado con pocas diferencias a excepción del año 2001 en el que se ejecuto 211 millones más.
Como parte de la visión global del gasto provincial en educación se puede observar que la composición promedio del mismo fue la siguiente en la serie presupuestada bajo estudio:
CONCEPTOS Porcentaje
Promedio
Actividades Centrales 1,82
Inicial y Primaria Estatal 37,77
Media Estatal 24,20
Superior Estatal 5,27
Especial Estatal 4,47
Inicial y Primaria Privada 7,02
Media, Esp. Sup Privada 18,36
Otros Programas 0,59
Crédito Adicional 0,31
Trabajos Públicos 2,21
TOTAL 100,00
Esta asignación del gasto es un buen indicador de la asignación de prioridades, en donde se muestra en orden descendente la Enseñanza Inicial y Primaria de gestión estatal, Media de gestión estatal, seguida de Media, Especial y Superior de gestión privada. Con mucho menos peso relativo se encuentra Inicial y primaria de gestión privada, Enseñanza Superior de gestión de gestión estatal y Enseñanza Especial de gestión estatal, Trabajos Públicos y las actividades centrales del Ministerio de Educación que atañen a todo el sistema. Por último otros programas refleja actividades esporádicas que no se encuentran en toda la serie y que obedecen a inquietudes y necesidades del momento.
A los fines de hacerlas comparables si se agrupan Enseñanza Media, Especial y Superior de gestión estatal suman 33,94%, mientras que la de gestión privada es el 18,36% del gasto promedio de la serie.
Gasto Anual de Todos los Programas Relacionados con Educación por Alumno
La serie del gasto de todos los programas de relacionados con educación por alumno se refleja en el siguiente gráfico:
Gráfico Nº 4
Las tendencias son una réplica de las del gasto total, debido a que esta variable prima en su configuración sobre la del número de alumnos que tiene una tasa de variación moderada y continuamente ascendente a lo largo del tiempo, en contraposición de los cambios abruptos del gasto total. La tendencia de toda la serie es descendente, y la recuperación del gasto por alumno prevista para el 2005 no alcanza el nivel que tenía en 1996.
Gasto Público Global Presupuestado por alumno
En el gráfico Nº 5 se puede observar la evolución del gasto público global por alumno que incluye el gasto presupuestado para realizar en forma directa por el estado provincial en sus escuelas y los subsidios a las escuelas de gestión privada :
Se puede observar una nítida caída en el gasto a precios constantes mientras que a precios corrientes existe una tendencia al estancamiento, hasta el año 2001 ambas series no tienen un comportamiento similar, registrándose un franco aumento en términos reales, para luego caer un 40% en el presupuesto 2002. La crisis del año 2001
cortó un proceso de aumento del gasto global real presupuestado por alumno, que entre 1997 y ese año significó un aumento del 31%, para iniciar otro de signo inverso, caída que no ha sido revertida en el presupuesto para el 2004, y que acumula una disminución del 46% con respecto al 2001, los aumentos a los docentes otorgados en el transcurso del año 2004 impactaron en el cálculo del presupuesto 2005, revirtiendo la tendencia, pero que no alcanza a compensar la caída experimentada.
Este indicador tiene singular importancia ya que es el gasto que puede asociarse más fuertemente a las gestión cotidiana de todo el sector educación ya que abarca todos los programas del Ministerio de Educación y que tiene por lo tanto un impacto directo e inmediato, cosa que no ocurre con las inversiones en construcciones nuevas, y que además tienen un comportamiento errático.
Gráfico Nº 5
Gráfico Nº6
Cuando se compara lo presupuestado con lo ejecutado (Gráfico Nº 6) se puedo observar que ambas variables casi se acompañan, salvo para el año 2001, por lo que el gasto presupuestado sería un buen indicador del que realmente se ejecutó, aún en un año crítico como el 2002.
Gasto por alumno de la educación de gestión estatal provincial
Se ha calculado el gasto por alumno que se realiza en todos los niveles y modalidades de enseñanza en las escuelas de gestión estatal que tiene la provincia. Esto se refleja en el gráfico Nº 7
Se puede observar que no existe una desviación significativa entre lo presupuestado y lo ejecutado en los años de que se dispone de esta información, salvo para el año 2001, que es un comportamiento que se repite para otras categorías del gasto analizado. Los precios son expresados a valores constantes de 2004.
Gráfico Nº 7
Con respecto al comportamiento del gasto global presupuestado:el proceso de aumento experimentado entre 1997 y 2001 fue más pronunciado (32%), mientras que la caída observada entre ese año y el 2003 (46%) es similar, pero el presupuesto 2004 muestra un incremento del 4,25% a precios constantes y por último esta recuperación continúa en el presupuesto para el 2005 (13%), pero muy lejos de los niveles del 2001
El gasto ejecutado en el año 2001 que supera al presupuestado en 220 millones.
Gasto por Alumno de la Educación de Gestión Privada
Se siguió una metodología similar a la del punto anterior para calcular el gasto por alumno de la Educación de Gestión Privada.
El gasto presupuestado por alumno del sector de gestión privada muestra una caída abrupta en el año 1997 con respecto a 1996 (24%) para comenzar un período de aumento constante hasta 2000, que totaliza el 29%, pero que no alcanza el nivel de 1996, la recuperación experimentada en esos mismos años en el sector estatal es del 26%, es de destacar que el año 2001 ya muestra una caída en el gasto a diferencia en lo que ocurre en la serie mencionada anteriormente y en la del gasto global por alumno. En el 2001 comienza un proceso de disminución del gasto presupuestado por alumno en el sector de enseñanza de gestión privada que aún no se ha revertido en el presupuesto 2004 y que llega al 48% del año 2000, para comenzar su recuperación en el presupuesto 2005 que significa un incremento del 22% con respecto al ejercicio anterior.
Gráfico Nº 8
En esta serie se observan diferencias significativas entre lo presupuestado y lo ejecutado en los pocos años que se dispone de esta información, así en el 2000 el gasto ejecutado por alumno es de $ 1.276 es decir un 12% menos de lo presupuestado, mientras que en el 2001 se produce la situación inversa y lo ejecutado por alumno es de $ 1.661 es decir un 19% más de lo presupuestado, esta diferencia se acorta en el 2002 siendo lo ejecutado por alumno de $ 953un 5% más que lo presupuestado, por último en el año 2003 se produce una convergencia entre lo ejecutado y lo presupuestado por alumno.
El año 2000 es el punto de inflexión en el gasto presupuestado por alumno, mientras que el ejecutado lo es en el año 2001
La tendencia de toda la serie es decreciente.
De la comparación del gasto por alumno presupuestado en ambos sistemas de gestión (gráfico Nº 9 en el que los valores se expresan a precios corrientes) se puede observar que ambos gastos se acompañan, en el de gestión privada éste muestra una menor variación porcentual, salvo en los presupuestos 1997 y 2005, el primero con una caída del 24% y en el último con una un fuerte recuperación del 22%
La mayor diferencia se observa en 2005:$ 360, mientras que durante la crisis esta diferencia fue $ 257 (2002 y 2003), partiendo en 1996 de 92 pesos.
Gráfico Nº 9
Pasando a un mayor nivel de desagregación se observan los siguientes comportamientos del gasto por alumno por nivel y sector, presupuestados y ejecutados a precios constantes de 2004:
Inicial y Primario de Gestión Estatal
Gráfico Nº 10
El análisis del comportamiento para el nivel Inicial y Primario de gestión estatal, se observa un rango de variación entre los $985 a los $1.683, siempre a precios del 2004, por alumno presupuestado, lo que pone en evidencia el mayor costo que le significa al gobierno provincial este nivel de educación pública, comparado con el mismo nivel privado, quien posee un rango de variación entre $600 y $1.083 por alumno.
La tendencia en este nivel es el anticipo de lo que sucederá en la mayoría de los niveles, por causas demográficas, evidenciándose la crisis de fines del año 2001 con una consecuente marcada y continua caída del gasto real por alumno, que había sido precedido por un gasto creciente hasta dicho año, partiendo de un gasto por alumno de $1.452 en el primer año de la serie (año 1996) y arribando al su máximo de $1.683, en el último año de la convertibilidad. Vale la pena apuntar que para el año 2004, el gasto por alumno significó apenas el 68% del gasto en el primer año analizado en la serie del gasto por alumno presupuestado, porcentaje que mejora en el presupuesto 2005 ya que representa el 76% de aquel año
En lo que hace a los datos disponibles de lo ejecutado hay una variación positiva con respecto a lo presupuestado, ya que habría una tendencia a gastar mas, salvo para el 2000, donde el gasto presupuestado por alumno fue 1.626 y lo ejecutado 1614, en los años restantes siempre lo ejecutado fue mayor que lo presupuestado, cuestión que se acentúa en el 2001, como puede observarse en el gráfico Nº 10.
Esta serie también muestra una tendencia total decreciente, en la que el gasto por alumno presupuestado para el 2005 es inferior que para 1996.
Enseñanza Media de Gestión Estatal
En el nivel medio de gestión estatal en la serie del gasto por alumno presupuestado, se aprecia una tendencia global decreciente, con mucha variabilidad, así 1997 con 1808 pesos por alumno significa una disminución del 4% con respecto al presupuesto anterior, para iniciar un ascenso 1999 que se corta en el 2000, y se recupera en el año 2001, llegando al máximo de la serie:$2.364 por alumno, y luego se aprecia la evidente caída del gasto por alumno, caída que se ha mantenido hasta el 2003, modificándose levemente en el 2004, con una tendencia creciente, pero ella no alcanza a contrarrestar ni siquiera la leve caída del año 2002 al año 2003 que significo una baja de $ 176 en el gasto por alumno, recuperación que se logra con el presupuesto 2005, pero que no llega a los niveles previos a la crisis
Gráfico Nº 11
Con respecto al gasto ejecutado por alumno, para los años graficados, se aprecia que no ha variado significativamente con respecto a lo presupuestado, mostrando una coherencia entre los mismos, siempre ligeramente superior
Enseñanza Superior Provincial de Gestión Estatal
Para el caso del Nivel Superior Estatal Provincial, el gasto por un alumno en promedio para la serie, es aproximadamente lo mismo que gasta el estado en dos alumnos del nivel medio. En este sector, la tendencia del gasto a precios constantes ha sido decreciente entre los años 1998 y 2004. Esta caída está explicada, fundamentalmente, por el incremento del número de alumnos que por el monto presupuestado para el sector, el cual se ha mantenido relativamente constante, hasta el 2001, siendo marcada la caída del gasto por alumno luego de la crisis de finales del año 2001. En el 2005 parece iniciarse una lenta recuperación
Gráfico Nº 12
El monto presupuestado por alumno para el año 1996 es marcadamente menor que para el año 2005, ello se debe al problema que se presenta en algunos programas del gobierno para distinguir exactamente que corresponde a cada área.
Con respecto a lo ejecutado, se mantiene la coherencia en la tendencia como en los montos, pero con diferencias significativas siendo la mayor de $ 507 por arriba de lo presupuestado en el 2001.
Enseñanza Especial, Adulto no Sistemática, Artística y Física de Gestión Estatal
Gráfico Nº 13
Analizando lo sucedido para el caso del Nivel Especial, Adulto no sistemática, artística y Física de gestión estatal, se observa una gran variabilidad en el gasto presupuestado, ello se debe en parte a los bruscos cambios de los montos presupuestados, como por ejemplo la gran caída del año 1997 o la casi cuadruplicación de lo presupuestado en el año 2000 con respecto al año anterior, como también al llamativo incremento del número de alumnos, ejemplificándose en el año 1999 con un incremento de alrededor del 30%.
En cuanto a la disminución del gasto del año 2002 al 2003 se debe a tres factores: la caída de lo presupuestado a precios corrientes, el incremento de los alumnos y el incremento en los precios. Este último factor, influye como es sabido, a partir del 2002 que acrecienta un tendencia a la baja que se había comenzado en el 2001, que continúa hasta el 2003. En el año 2004 se observa un incremento de alrededor del 32% con respecto al año anterior, pero lo previsto para el año 2005 muestra una caída del 4% con respecto al año anterior.
Para el caso de lo ejecutado, se observa la misma tendencia negativa de las variaciones, y para el año 2000, se aprecia una diferencia de $243 en menos entre lo que se presupuesto y lo que se ejecuto, mientras que la correspondencia entre lo ejecutado y lo presupuestado en términos generales se mantiene.
Inicial y Primario de Gestión Privada
Gráfico Nº 14
Llevando el análisis al sector de gestión privada de la educación, en el caso del nivel inicial y primario se observa una tendencia positiva entre los años 1997 y 2000, pero como en todos los casos anteriores, se muestra una tendencia general decreciente del gasto, que en el año 2004 a valores presupuestados que se encuentran por la mitad de los ejecutados para el año 2001. El presupuesto 2005 muestra un incremento del gasto por alumno del 17%, siempre en términos reales. La tendencia de la serie es levemente decreciente.
El año 2003, en el gasto por alumno presupuestado muestra un comportamiento atípico ya que es superior al de los años 2002 y 2004.
La ejecución del presupuesto no muestra un acompañamiento de lo presupuestado salvo para el año 2003, con una diferencia de 19 pesos en menos, los pocos datos disponibles muestran una gran variabilidad, desconociéndose las causas de este comportamiento
Enseñanza Media, Especial y Superior de Gestión Privada
Gráfico Nº 15
Finalmente, para el caso del Nivel Medio, Especial y Superior de gestión privada, se presupuestó en promedio (para la serie) $1.343 pesos por alumno, siendo este un monto inferior a los $6.497 que se obtiene si se calcula un promedio de los tres niveles y modalidad públicos antes graficados, mostrando el diferente costo promedio para la serie que ha soportado el estado para un alumno representativo de los niveles correspondientes a este análisis.
En este último gráfico se puede observar una tendencia francamente decreciente para toda la serie, con un pico en 1999 (para los valores presupuestados) y en el 2001 (para lo ejecutado), una caída abrupta en el 2002, que continúa mas suavemente el los años 2003 y 2004, para iniciar una importante recuperación en el presupuesto 2005 (26% con respecto al 2004).
Con respecto a lo ejecutado, se puede apreciar que la tendencia desde el 2001 ha sido la misma que en lo presupuestado, siendo estos últimos, en promedio unos $ 58 menores que lo presupuestado en esos años, ya que el 2001 es más que compensado en los otros años.
Gasto por Alumno en Trabajos Públicos Totales
Este gasto refleja el esfuerzo del Estado provincial en la construcción y mantenimiento de las escuelas del sector público.
Al analizar los trabajos públicos totales, y el gasto por alumno en este concepto, se observa una variabilidad interesante, pasando de $138 a $34 del año 1997 al año 1999 y pasando a $ 9 en el año 2004. Esta marcada variabilidad se debe simplemente a las diferencias en lo presupuestado año a año, sin que estas muestren una tendencia lineal marcada, pero bien se puede apreciar que para este tipo programas, es coherente una tendencia cíclica en el gasto, por no ser de carácter corriente.
Con respecto a lo ejecutado, se observa una marcada diferencia con lo presupuestado en los años 2000 ($119), 2001( $40) más por alumno de lo que se presupuesto, y para el año 2002, donde se gastó $2 menos, mientras que para el 2003 son coincidentes.
Gráfico Nº 16
Conclusiones
El gasto en educación tiene un comportamiento contracíclico con respecto al producto bruto geográfico, por causas que no se desprenden del análisis del presupuesto.
La apertura programática no permite realizar un análisis del gasto por departamento, siendo esto deseable ya que los distintos departamentos muestran diversos niveles de desarrolla que hacen suponer la necesidad de un gasto por alumno diferenciado para garantizar la igualdad de oportunidades de los alumnos de las zonas más postergadas de la provincia, que como se mostró en el capitulo… muestran indicadores de desempeño por debajo de la media y de los departamentos con mayor desarrollo económico y social.
El gasto global por alumno a precios constantes refleja una caída que no ha conseguido ser revertida, ya que se encuentra por debajo de los años 2001 (máximo) y 1996, lo que es más grave, ya que indica que la crisis lo llevo a niveles muy bajos para una provincia cómo Córdoba.
El gasto en trabajos públicos por alumno es errático, constituyendo claramente la variable de ajuste en las crisis, siendo por lo tanto un gasto netamente procíclico, esta es la causa que su participación promedio en la serie estudiada sea tan sólo del 2,21%.
Si bien el gasto por alumno del sector estatal es más alto que el del sector privado subsidiado, no se cuenta con información para evaluar que porcentaje del gasto total por alumno del sector privado es subsidiado por el gobierno provincial, que permita realizar algún tipo de análisis sobre la relación de nivel del gasto y desempeño escolar
Comparando el gasto por alumno presupuestado en el sector estatal con el del sector privado se observa que ambos caen en la crisis, aunque el sector privado lo hace desde el 2000 mientras que el estatal desde el 2001, 48% el privado y 46% el estatal, la recuperación se inicia en el 2004 par el sector estatal y en el presupuesto 2005 en el privado, pero éste sector lo hace en un 22% con respecto al año anterior y el estatal en un 14%. con respecto al 2003, no están explícitas las causas del asincronismo en la disminución y la recuperación. Lo que si salta al la vista es la mayor recuperación del gasto del sector privado en detrimento del estatal, lo que tiene claras implicancias sociales.
La recuperación parcial del gasto por alumno en el presupuesto 2005 está marcada por un criterio de asignación del gasto antes que por la restricción de los ingresos totales de la provincia, ya que comparando los ingresos y gastos en educación presupuestados originariamente para el año 2004 y 2005, los primeros aumentan un 37% mientras que los segundos lo hacen en un 28%, mientras que las erogaciones totales del presupuesto provincial aumentan un 31%, de allí la pérdida de participación del gasto en educación en el total presupuestado.
ANEXO AL CAPITULO……
Partidas Principal y parcial que componen un programa típico de educación :
01 – Personal
01 - Personal Permanente (incluye Interino)
02 - Personal Suplente
03- Asignaciones Familiares
05 - Asistencia Social al Personal
06 - Deuda del Ejer. Vencido No incl. En Res. Pas.
31- Remuneraciones Agentes Pasividad Anticipada
02 - Bienes de Consumo
01 - Alimentos y Productos Agropecuarios
02 - Combustibles, Minerales, Petróleo y sus Derivados
03 - Textiles, Prendas de Vestir y Confecciones
04 - Maderas, Corchos y sus Manufacturas
05 - Papel, Cartón e Impresos
08 - Productos de Cuero, Caucho y Plástico
09 - Materiales No Metálicos
10 - Materiales Metálicos
12 - Repuestos y Accesorios Menores
16 - Productos Químicos
03 - Servicios No Personales
01 - Servicios Públicos Básicos
02 - Alquileres y derechos
03 - Mantenimiento, reparación
04 - Servicios Comerciales, de Seguros y Bancarios
08 - Honorarios y retribuciones a terceros
09 - Pasajes, Viáticos, Movilidad y Compensaciones
15 - Servicios de Vigilancia
16 - Servicios De Limpieza, Lavado Y Desinfecciones
99 - Otros Servicios No Personales
06 - Transferencias Corrientes
01- A Municipios Y otros entes municipales
05- A Actividades no Lucrativas
11 - Bienes de Capital
01 - Maquinarias Y Equipos
02 - Moblaje
15- Aparatos e Instrumentos
17- Col. Y Elementos biblio. Musical y Mat pedagógico
23 - Utiles Y Enseres
27 – Distribución de fondos por cuenta de Terceros
01 – Fondo de incentivo docente
